浙江法制报

　　本期嘉宾
　　浙江省林业厅绿化造林处处长王章明
　　浙江大学法学院行政法学教授章剑生
　　浙江省社会科学院法学研究所助理研究员王坤

　　国家林业局3月11日公布，2006年中国公民义务植树尽责率为55％，虽比上年提高了10％，但仍有近半数适龄公民未尽到植树义务。对于我们这个缺树少绿的国家来说，这一数字令人警省。
　　其实，早在1981年，全国人大就作出了《关于开展全民义务植树运动的决议》；1982年，国务院还出台了《关于开展全民义务植树运动的实施办法》，那么，为什么20多年后我国公民的义务植树尽责率还这么低？怎样才能健全法制保障机制，督促更多的人依法履行植树义务？本期《看法》请相关嘉宾就此话题谈谈自己的看法。

　　法规链接　
　　一、1982年，国务院出台的《关于开展全民义务植树运动的实施办法》规定：“凡是中华人民共和国公民，男十一岁至六十岁，女十一岁至五十五岁，除丧失劳动能力者外，要按照每人每年植树3至5棵的要求，均应承担义务植树任务。”
　　实施办法同时规定：“年满十八岁的成年公民无故不履行此项义务的，所在单位要进行批评教育，责令限期补栽，或者给予经济处罚。整个单位没有完成任务的，要追究领导责任，并由当地绿化委员会收缴一定数额的绿化费。”
　　二、2007年3月2日，浙江省绿化委印发了《浙江省林木绿地认建认养管理办法（试行）》，为我省公民义务植树尽责形式多样化提供了新的依据。《办法》规定，林木、绿地认建认养是指机关、团体、企事业单位或各人通过一定程序，自愿以出资或投工投劳等形式，开展一定数量、面积的林木或绿地的建设、养护及管理的行为。

　　数据
　　● 多年来，我国国土绿化取得了巨大成就，森林覆盖率由上世纪80年代初的12.1%，提高到现在18.21%；城市人均绿地面积由3.6平方米提高到7.69平方米。
　　● 中国森林覆盖率仅相当于世界平均水平的61.52%，居世界第130位；人均森林面积0.132公顷，不到世界平均水平的1/4，居世界第134位；人均森林蓄积9.421立方米，不到世界平均水平的1/6，居世界第122位。
　　● 世界上其他国家一些主要城市的人均绿地面积为：波兰华沙，77.7平方米；瑞典斯德哥尔摩，68.3平方米；俄罗斯莫斯科，44.0平方米；法国巴黎，24.7平方米；英国伦敦，22.8平方米。

　　话题一：义务植树尽责率不高的原因探究
　　【主持人】从统计数据来看，去年我国符合法定条件的公民参加义务植树的只有一半多一点，然而，相关法规早在上世纪80年代初就颁布了，为什么至今还有这么多公民没有参加义务植树？
　　王章明从中央到地方，领导阶层都是非常重视义务植树的。早在1981年，邓小平同志就提出适龄公民每年应该种3～5棵树，全国人大也在当年作出了《关于开展全民义务植树运动的决议》；1982年，国务院出台了《关于开展全民义务植树运动的实施办法》。但是，这些只是倡议性的规定，在法律上的强制性并不强。还有，义务植树“以资代劳”的形式因为前几年行政收费概念的模糊，被当作是乱收费取消掉了。
　　就我省而言，由于人多地少，不可能预留几千亩的土地作为绿化基地，“五年绿化荒山，十年绿化浙江”的目标也只能是把森林覆盖率稳定在60%左右。另外，植树效果不好也是一个原因——不少单位组织的义务植树流于形式，耗费了大量人力财力，到后来还是需要重新返工。再就是机构原因，绿化委员会这个机构还比较薄弱，宣传发动的面还不够广。
　　同时，我们不应把义务植树尽责率单纯地看作有多少人去种了多少树，而应把为植绿、护绿、兴绿、爱绿等做出贡献的行为，都视作尽了义务植树的责任。
　　章剑生植树造林作为公民的一项义务，始于上世纪80年代。全国人大《关于开展全民义务植树运动的决议》和国务院《关于开展全民义务植树运动的实施办法》都是具有法律、法规性质的规范性文件。所以，植树造林是公民的一项法定义务。
　　之所以有近一半的公民没有履行这一法定义务，我认为主要有以下两方面原因：
　　第一，主观上，公民履行义务的观念普遍淡薄。因法治尚未完全到位，现代公民的权利观念相当淡薄，与之相联的义务观念也就无从生根：“既然没有什么权利可以享有，我为什么要履行义务呢？”
　　第二，客观上缺乏切实可行的保障制度。即使公民想要履行植树的义务，还需要解决到哪里种、种什么树、树苗从哪里来等等问题。
　　王坤我认为，公民义务植树率不高的原因大体有以下几个：
　　首先，是义务植树宣传教育工作不到位，还有很多适龄公民没有把植树作为一项强制性义务来看待。
　　其次，单位组织工作不到位。全国每年都能组织适龄公民参加植树的单位只有64%。
　　再次，人员管理不到位。具有流动性的，或者没有工作单位的适龄公民参与义务植树率很低。
　　最后是法制配套措施建设不到位。虽然国务院的实施办法对不履行义务植树的行为规定了处罚措施，但由于没有具体的操作办法，未履行义务者的受处罚率很低。

　　话题二：如何建立义务植树的法制保障机制
　　【主持人】看来，要让每一个公民都能履行义务植树这项法律义务，离不开相关法律配套机制的健全。
　　王坤国家植树造林要想变为每一个公民的法律义务，至少应当从以下几个方面入手：
　　一是建章立制。国务院的实施办法自1982年出台以来，从未修改过，已经严重滞后，应当尽快制定《义务植树法》。
　　二是强化宣传、指导、组织工作。让广大公民既能够认识到义务植树是其职责，又能够知道到哪儿去植树、植什么树、怎样植树等等。
　　三是细化不履行植树义务的处罚规定。可以由各省、自治区或直辖市人大以地方性法规的形式，对有条件参与义务植树却拒绝履行义务的公民或单位规定具体的经济处罚标准，对一些不履行植树义务的单位领导人还可以规定相应的行政处分。
　　章剑生我认为，应当从以下几方面着手，进一步完善植树造林的法制保障机制：
　　第一，明确植树造林的组织者。它可以是政府某一职能部门，也可以通过立法授权给民间组织。
　　第二，明确植树造林的物质保障。这种物质保障包括树苗、种树工具等。
　　第三，明确不履行植树造林义务的法律责任。既然是一项法定义务，就必须通过法律强制力予以保障。
　　另外，必要的组织、宣传以及公德教育等，也是非常必要的。

　　话题三：公民义务植树的尽责形式是否应多样化
　　【主持人】对于公民义务植树，我国现有法规都只是一些提倡性的规定，也就是说，都是“软法律”，因此有人提出应制定“公民义务植树法”。对此，请嘉宾谈谈，公民义务植树是否需要立法，怎样让公民尽责的形式多样化？
　　王章明首先，立法应该与时俱进，明确义务植树的内容、扩大它的内涵。义务植树不仅仅是种树，它的形式应该多样化，如认建认养、以资代劳、建立绿化基地等。要给各层次的公民都提供参加义务植树的机会。最近，省绿委就发布了一个《浙江省林木绿地认建认养管理办法》，首次在我省用行政规章的形式，把义务植树公民尽责多样化进一步作了细化。
　　但我认为，办法还可以更细，要制定以资代劳的标准。全国人大可以制定相应的法律，以便各地在国家上位法的基础上结合本地实际制定具体的实施办法。
　　对于不履行植树义务的单位或个人，可以制定一些处罚规定：如批评教育、警告等；对于做得好的单位或个人，则可以给予多种形式的奖励，如表彰、记功等等。
　　另外，在倡导省树、省花，国树、国花的评比方面，也应当作出明确的规定。
　　我认为，目前我省的城市绿化做得很不错，绿化的薄弱环节在于城乡接合部和农村，义务植树的重点应该从城市转移到农村，缩小城乡绿化上的差距，把农村的绿化和新农村建设结合起来。可以在房前屋后、田头地角等地方见缝插针地植树，同时推广生态经济树种，把经济果木林和生态绿化相结合。政府应该加强这方面的力度，加以引导（如“绿化示范村”的评比）和技术上的推广。
　　章剑生由于当下的社会情况不同于上世纪80年代，所以，相关的法律、法规性文件的确有进一步完善的必要。但是我认为，制定“公民义务植树法”的建议并不可取，不如在现有的规定基础上作些修改。因为，公民履行植树造林义务并不是没有法律规定，且制定一部法律也是需要成本的，权衡之下，这个问题尚未达到需要制定法律来解决的程度。与其为植树造林立个法，不如把现有的相关规定用心加以落实。
　　王坤从目前情况来看，法律作为现代社会主要的调控手段，其作用在植树活动中并没有得到有效发挥，因此，制定《公民义务植树法》具有重要的意义，是完全必要的。但考虑到植树义务的普遍性、植树工作的技术性、植树活动的组织性以及植树地域的不确定性等特点，公民尽责形式应多样化。
　　义务植树不应仅局限在种树上，完成相应劳动量的育苗、管护和其他绿化任务，也可以视为义务植树。远离植树点不便直接植树的单位，可以通过“认建认养”等方式履行植树义务，不但投入成本相对较少，还可以提高植树的质量和成活率。住在市区的市民也可以认养绿地、古树名木等方式履行义务。中小学生则可以参加义务植树宣传、清扫绿地等适合自身特点的植树、爱绿、护绿活动。